El
consenso alcanzado en el curso de las sesiones de trabajo que se han desarrollado
entre el 8 y 26 de octubre de 1977 ha permitido fijar los objetivos de
política legislativa a corto plazo contenidos en el presente documento.
Los objetivos de política legislativa a corto
plazo propuestos se centran en la introducción de reformas parciales y
urgentes para la adaptación del ordenamiento jurídico a las exigencias
propias de la nueva realidad democrática. La coincidencia se expresa en
torno a las siguientes líneas directrices, que no prejuzgan ni la plenitud
de competencia de las Cortes para su debate y decisión, en los términos
en que haya de producirse la regulación definitiva en ejecución y cumplimiento
de los mandatos constitucionales.
- Prensa
- Subsistirá la obligación de
depósito previo de publicaciones, si bien el secuestro sólo podrá
decretarse por la autoridad judicial, en virtud de denuncia del
Fiscal, de la Administración Pública o de cualquier persona interesada.
- Cualquier denunciante podrá
acompañar, con su denuncia, una propuesta de nota de rectificación,
aclaración o réplica. En tal caso, la autoridad judicial dará opción
a la publicación para insertar, en el número siguiente a su recepción,
la nota de aclaración, rectificación o réplica. Su inserción, sin
comentarios ni apostillas, comporta el perdón del ofendido y la
publicación no podrá volver sobre la cuestión. En los términos indicados
se entenderá cumplido el trámite de conciliación.
- El procedimiento judicial que,
en su caso, haya de seguirse se desarrollará en plazos breves y
estrictos.
- La determinación de responsabilidades
principales y subsidiarias se ajustará a lo establecido en el Código
Penal.
- La sentencia, cuando no sea
absolutoria, fijará preceptivamente el importe de la indemnización
por perjuicios morales. La cuantía se fijará en función de criterios
objetivos.
- Secretos oficiales
Se revisarán los supuestos legales en que
pueda una materia ser declarada en función de la seguridad y defensa
del Estado. Los órganos competentes para hacer la declaración serán:
el Consejo de Ministros y, en materia de Defensa Nacional, las autoridades
militares.
- Un Consejo provisional, integrado
paritariamente por personas designadas por el Gobierno y por parlamentarios,
representantes de los distintos grupos con criterio proporcional
- Elaborará y propondrá un proyecto
de Estatuto Jurídico de RTVE, incluyendo criterios y normas específicas
sobre tratamiento regional de los programas y, en su caso, de los
servicios.
- Asumirá provisionalmente la
vigilancia de la objetividad informativa y del funcionamiento general
de RTVE, en especial en los aspectos referentes al gasto.
- La Comisión de Cultura del Congreso
constituirá una Subcomisión que, conjuntamente con las personas designadas
por el Gobierno, propondrá a éste el tratamiento que debe darse a las
agencias de noticias, a los demás medios de comunicación social del
Estado y a los procedentes de la AISS, incluyendo, respecto de las emisoras
de radio, criterios y normas específicas sobre tratamiento regional
de los programas y, en su caso, de los servicios.
La reforma
de la legislación general reguladora del Derecho de reunión debería efectuarse
sobre la base de las siguientes premisas:
- Ampliación del concepto de reuniones
privadas (exentas de toda intervención administrativa) a todas aquellas
cuyo número no supere las cincuenta personas; las que convoquen y celebren
las personas físicas en lugares de público esparcimiento por razones
familiares o de amistad, siempre que la asistencia esté limitada mediante
invitación nominativa, y a las propias de los partidos políticos en
su funcionamiento interno exclusivamente, aun cuando sea fuera de sus
locales sociales.
- Régimen de libertad para las reuniones
en local cerrado, con una simple comunicación previa a la autoridad
administrativa, que sólo podra disolver el acto si durante su transcurso
se producen alteraciones graves del orden, se cometa o intente cometer
algún delito.
- Idéntico régimen —libertad con
comunicación previa— para las reuniones —concentraciones en local cerrado—,
entendiéndose por éstas aquellas cuyo número de asistentes exceda de
quinientas personas; pero con posibilidad por parte de la Autoridad
gubernativa, en este caso, de suspenderlas a priori cuando sus
fines sean manifiestamente delictivos, de modificar las condiciones
de su celebración y de disolverlas en los mismos supuestos que en el
caso de las reuniones en local cerrado.
- Mantenimiento del régimen actual
para las reuniones en lugares abiertos al uso público (manifestaciones):
esto es, autorización previa con silencio positivo. El régimen de suspensión
y disolución será el mismo previsto en el apartado anterior.
- Posibilidad de limitar legalmente
el ejercicio del derecho de manifestación, a fin de no perturbar en
exceso el desarrollo de las actividades laborales y el tráfico viario
por razones de lugar o concurrencia de otras manifestaciones.
- Establecimiento de un proceso judicial
rápido para la tutela del ejercicio de este derecho y la impugnación
de las resoluciones administrativas que recaigan en este ámbito ante
los Tribunales de justicia.
- Se configurará la responsabilidad
de los solicitantes o promotores por cuyo dolo o negligencia se hubiera
incumplido las normas o se hubieran producido resultados delictivos
o perturbadores.
Todas estas limitaciones al ejercicio del derecho
tienen como fundamento primordial la salvaguardia de los derechos de los
terceros y, por lo que a las manifestaciones se refiere, la garantía de
la libertad de circulación privada.
La reforma del
ordenamiento legal que disciplina en la actualidad el ejercicio de este
derecho (Ley 21/1976, de 14 de junio, y el Real Decreto-ley 12/1977, de
8 de febrero) debería acomodarse a los principios siguientes:
- Regulación sucinta de la estructura
elemental de las asociaciones de este carácter, con el fin de que su
organización y funcionamiento se acomoden a criterios democráticos.
- La inscripción en el Registro de
Partidos Políticos se producirá por el transcurso de un plazo breve
desde el depósito de los Estatutos, salvo que dentro de él se haya ejercitado
acción por el Ministerio Fiscal pretendiendo la declaración Judicial
de su ilegalidad y el juez haya decretado la suspensión de la inscripción.
- Competencia judicial exclusiva
para la suspensión o disolución de las asociaciones.
- Establecimiento de un proceso judicial
sumario para conocer y resolver todos estos supuestos ante los Tribunales
de Justicia.
- Regulación de un sistema de financiación
estatal a los partidos políticos mediante el establecimiento de un sistema
objetivo de subvenciones en función de los resultados electorales obtenidos.
Con carácter
urgente se abordarán las siguientes reformas:
- Relacionadas especialmente
con la mujer
- Despenalización del adulterio
y el amancebamiento (artículos 449 a 452 y último párrafo del artículo
443, con modificación de concordantes en el Código Civil).
- Regulación de la expedición
de anticonceptivos, límites de publicidad y consiguiente despenalización.
- Modificación de las edades
de la mujer tomadas en consideración para la tipificación del rapto
(artículos 440 y siguientes) y del estupro (artículos 434 y siguientes).
- Relacionadas con
las Leyes Fundamentales y referencias al Movimiento Nacional
- Despenalización en general
y particularmente las referencias del capítulo primero, título II.
- Supresión de la Sección 4ª
(delitos contra las Leyes Fundamentales).
- Relacionadas con
las libertades públicas
- Reuniones y asociaciones ilícitas.
Modificación de los artículos 166, 172 y
concordantes estableciendo una nueva tipificación que comprenda
sólo los fines contrarios a la moral pública o en general a la comisión
de algún delito. Se mencionará también especialmente la utilización
de medios violentos dentro de la tipificación y se protegerá el
pluralismo político.
- Propagandas ilegales.
Estos delitos desaparecerán como figuras
sustantivas. La protección penal de la libertad de prensa se hará
a través del Código Penal en general, reintroduciendo la figura
de la apología del delito y con las especialidades imprescindibles
en la tipificación de delitos de prensa e imprenta.
- Nueva tipificación de las conductas
contrarias al ejercicio de las libertades públicas y al respeto
de la persona en la actuación de los funcionarios públicos.
- Revisión de cuantías
En línea semejante a lo prevenido en la Ley
39/1974, de 28 de noviembre, se elevarían las cifras consignadas en
el Código Penal como cuantía, valor o cantidad objeto del hecho punible,
lo que llevaría indirectamente una rebaja general de las penas ya impuestas
o por imponer en los delitos tipificados en virtud de dichas cifras.
La desvalorización del dinero en los últimos tres años justifica, además,
esta medida que irá unida a una reconsideración de las cuantías de las
multas al alza, pero no automáticamente, sino en virtud de los nuevos
criterios de política criminal.
- Asistencia letrada del inculpado
desde el momento en que se adopte una medida restrictiva de la libertad.
- Restablecimiento de la libre decisión
de los Jueces respecto de la situación del procesado, con modificación
consiguiente del artículo 503 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
Reconsideración
de sus límites en relación con la competencia de la jurisdicción militar:
- Por razón de delito: resolver la
dualidad de tipificaciones entre el Código Penal Común y el Código de
Justicia Militar, restringiéndose éste al ámbito de los delitos militares.
- Por razón de lugar: limitar la
competencia de la jurisdicción militar a los actos cometidos en centros
o establecimientos o lugares estrictamente militares.
- Por razón de la persona: revisar
los supuestos de desafuero y los términos en que se resuelve la competencia
cuando concurre personal militar y no militar en unos mismos hechos
que no constituyan delito militar.
- Sometimiento a los Tribunales ordinarios
de las Fuerzas de Orden Público, cuando actúen en el mantenimiento del
mismo.
- Fortalecimiento de las garantías
procesales y de defensa en los procedimientos de la jurisdicción militar.
- Revisión parcial de la Ley de Orden
Público, de acuerdo con los criterios que a continuación se expresan.
Su vigencia temporal será limitada, dado que una nueva regulación global
y sistemática deberá ser en su momento adoptada, en función de las previsiones
que figuren en la Constitución.
- Nueva definición del concepto de
orden público, depurándolo de contenidos no democráticos y asentando
su fundamento esencial en el libre, pacífico y armónico disfrute de
las libertades públicas y el respeto de los derechos humanos.
El orden público tendrá una proyección concreta
y actual en cuanto protección del avance en la consolidación de la democracia
y defensa frente a las agresiones de todo orden y especialmente las
terroristas. La tipificación del terrorismo figurará en el Código Penal
común, con eliminación de lo que al respecto figure en leyes especiales
y se operará con los criterios generalmente aceptados en los Convenios
internacionales y en los países de Occidente.
- Se fortalecerá la protección penal
de que deben ser objeto las Fuerzas de Orden Público.
- La potestad sancionadora en materia
de orden público se ajustará a los principios siguientes:
- El acto sancionador no podrá
dictarse sin previa audiencia del interesado.
- Se evitará la doble sanción
por un mismo acto, tanto entre sanciones administrativas como entre
éstas y las penales.
- Se eliminará toda exigencia
de pago previo como requisito para recurrir contra la sanción.
- No habrá responsabilidad personal
subsidiaria por impago de multas.
- Serán meramente potestativos
los recursos administrativos previos a la impugnación jurisdiccional
de la sanción. El procedimiento de revisión jurisdiccional será
breve y la autoridad judicial ante la que se interponga el recurso
podrá decretar la suspensión de la ejecución del acto en tanto se
sustancia el procedimiento.
- Las autoridades gubernativas
con facultad sancionadora para la protección del orden público serán
los Gobernadores civiles, el Director general de Seguridad y el
Ministro del Interior.
- Se potenciará la capacidad de acción
de los poderes públicos y la participación ciudadana para la protección
y defensa civil en supuestos de emergencia (funcionamiento de servicios
públicos esenciales, desabastecimiento de productos de primera necesidad,
emergencias sanitarias, catástrofes naturales, etc.).
- En cuanto exigen partir de la regulación
constitucional sobre suspensión de garantías, se excluyen de esta temática
los estados de excepción y de guerra.
- Se fortalecerán los medios de prevención
y defensa frente al terrorismo. A este respecto, en particular, se creará
una unidad de policía judicial, dependiente de los órganos judiciales
competentes, para la investigación de delitos terroristas, y que bajo
las órdenes directas de la autoridad judicial y al amparo de las autoridades
otorgadas por la misma pueda desempeñar con eficacia y prontitud la
función investigadora requerida.
- Estructuración de los Cuerpos y
Fuerzas de Orden Público en dos grandes sectores: un Cuerpo civil (Cuerpo
General de Policía), encargado fundamentalmente de la investigación
criminal (prevención y persecución de los delitos y faltas), y dos Cuerpos
militares (Policía Armada y Guardia Civil), como Cuerpos operativos
para el mantenimiento de la paz pública, seguridad ciudadana, ejercicio
de los derechos y libertades y guarda física de los espacios urbanos
y rurales.
- El mando de las Fuerzas de Orden
Público deberá recaer en el Ministro del Interior y, más inmediatamente,
en un Director de la Seguridad del Estado, con categoría de Subsecretario
o de Secretario de Estado. El Ministro del Interior, no obstante, ejercerá
el mando sobre la Guardia Civil solamente en lo que afecte al mantenimiento
del orden público, dada la pertenencia de este Cuerpo a las Fuerzas
Armadas y su dependencia, por consiguiente, del Ministerio de Defensa.
- Los Cuerpos y Fuerzas de Orden
Público operarían sobre la base de una distribución funcional y territorial
de competencias: la policía gubernativa (esto es, el Cuerpo General
de Policía y la Policía Armada) en las zonas más conflictivas y en las
unidades de mayor población, y la Guardia Civil en las restantes, sin
perjuicio de sus misiones funcionales genéricas en orden a la disciplina
del tráfico, custodia de inmuebles, armas y explosivos, resguardo fiscal
y de fronteras, y de sus funciones como policía judicial y gubernativa
en las primeras fases de investigación y prevención de delitos y faltas,
en las zonas atribuidas a dicho Cuerpo.
- Adopción de una serie de medidas
tendentes a la progresiva intercomunicación entre los Cuerpos de la
Policía Armada, Guardia Civil y Cuerpo General de Policía.
- Reforzamiento de los Cuerpos administrativos
auxiliar y subalterno de la actual Dirección General de Seguridad, que
libere a los funcionarios del Cuerpo General de Policía, Guardia Civil
y Policía Armada del desempeño de funciones burocráticas. Aquellos Cuerpos,
sin perjuicio de los derechos adquiridos, podrían nutrirse de los miembros
de los Cuerpos militares antes mencionados al pasar a la situación de
retiro y según su diferente categoría o graduación, con lo que se conseguiría
no sólo prolongar la vida activa de un importante contingente, sino
también garantizar una continuidad en la función muy deseable.
- Perfeccionamiento del régimen de
formación del Cuerpo General de Policía y establecimiento de un sistema
de especialización para los oficiales del Ejército de Tierra que pasen
a incorporarse a los cuadros de mando de la Policía Armada, tendiendo
a una dedicación progresivamente prolongada de estos oficiales a la
Policía Armada.
- Creación de unidades especiales
de policía judicial, para el servicio directo de la labor encomendada
a los Jueces y Tribunales de todo orden, con sujeción a los principios
de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
- Creación de unidades tendentes
a dar un servicio de lo que en otros países se conoce con el nombre
de "policía de barrio", para la atención directa y permanente a los
vecinos.
- Establecimiento de un régimen claro
de división de competencias entre las funciones encomendadas a los Cuerpos
y Fuerzas de Orden Público estatales y las atribuciones a las policías
locales, sobre la base de un fortalecimiento de las competencias de
estas últimas (fundamentalmente en atención al mantenimiento del orden
en las vías urbanas).
- Reforma del Reglamento Orgánico
de la Policía Gubernativa, de conformidad con los principios enunciados
en los apartados anteriores.
Firmado
en Madrid a veintisiete de octubre de mil novecientos setenta y siete.
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